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Parlamentsarmee JA oder NEIN

© Bundeswehr / Andrea Bienert
© Bundeswehr / Andrea Bienert

Eine Bestandsaufnahme der Rechte des Parlaments ist nach etlichen Jahren mit Auslandseinsätzen und Bundestags-Entscheidungen darüber angebracht: Oft wird in der deutschen Sicherheitspolitik vom „Parlamentsvorbehalt“ gesprochen – aber wie groß ist der Einfluss der Abgeordneten gegenüber der Bundesregierung bzw. dem Verteidigungsministerium (BMVg) tatsächlich?

Im Februar-Kompass 2019 nimmt der langjährige Rechtsabteilungsleiter im BMVg Dr. Dieter Weingärtner eine Einschätzung vor. Im Interview antwortet ihm und den Fragen der Redaktion Generalleutnant Dr. Ansgar Rieks aus der Sicht eines Soldaten. Seine Zweifel an der Parlamentsarmee benennt der ehemalige Sicherheitspolitik-Fachmann des Deutschlandfunks Rolf Clement in seinem Kommentar. Hintergrundinformationen zu den Streitkräften im Gefüge der Verfassung finden Sie auf weiteren Seiten zum Titelthema.

„Unser Parlamentsbeteiligungsgesetz ändert nichts daran, dass vorbereitende Maßnahmen und Planungen weiterhin in den Verantwortungsbereich der Exekutive fallen. Es ist und bleibt Aufgabe der Regierung, sich auf denkbare Entwicklungen planerisch einzustellen. Die Verantwortung des Parlaments kann erst beginnen, wenn es um den konkreten Einsatz deutscher Soldaten geht.“

Quelle: MdB Dr. Hans-Peter Bartels (SPD) am 25. März 2004 in seiner Rede zum „Parlamentsbeteiligungsgesetz“


Parlamentsvorbehalt – eine Bestandsaufnahme von Dr. Dieter Weingärtner

Die Leitentscheidung

Das Urteil, das das Bundesverfassungsgericht zu bewaffneten Auslandseinsätzen der Bundeswehr am 12. Juli 1994 verkündete, brachte auch für Fachleute eine Überraschung mit sich. Dabei war dieses Organstreit-Verfahren an sich schon äußerst ungewöhnlich gewesen. Den Antrag festzustellen, dass die Bundesregierung mit der Beteiligung deutscher Soldatinnen und Soldaten an der militärischen Durchsetzung des von den Vereinten Nationen verhängten Flugverbots im Luftraum über Bosnien gegen das Grundgesetz verstoßen hatte, hatte in Karlsruhe nicht nur die oppositionelle SPD-Bundesfraktion gestellt, sondern auch die an der Regierungskoalition beteiligte FDP-Fraktion. Dies lässt erahnen, wie vehement die politischen Diskussionen verlaufen waren, die dem Gerichtsverfahren vorausgingen. Nun aber stellte das Bundesverfassungsgericht klar: Die für den Einsatz der Streitkräfte erforderliche ausdrückliche Ermächtigung im Grundgesetz bietet Artikel 24 Absatz 2. Wenn sich der Bund an einem internationalen System gegenseitiger kollektiver Sicherheit beteiligt, umfasst dies auch die Befugnis für eine Verwendung der Bundeswehr zu Einsätzen, die im Rahmen und nach den Regeln dieses Systems stattfinden. Und die NATO stellt ein solches System dar.

Überraschend kam jedoch die zweite Kernaussage des Gerichts: Für einen Einsatz bewaffneter Streitkräfte bedarf es der konstitutiven Zustimmung des Bundestages. Die Bundesregierung hat dem Parlament – im Regelfall vor Beginn des Einsatzes – einen entsprechenden Antrag zur Beschlussfassung vorzulegen. Mit diesem Ergebnis war nicht unbedingt zu rechnen. Denn ein solcher Vorbehalt ist aus dem Wortlaut des Grundgesetzes nicht abzulesen. Die Gestaltung der auswärtigen Beziehungen und die Ausübung auswärtiger Gewalt sind im Rahmen der Gewaltenteilung traditionell eine Domäne der Exekutive. Auch heute noch obliegt in vielen demokratischen Staaten die Entscheidung über den Einsatz der Streitkräfte dem Staatsoberhaupt. Eine Beteiligung des Parlamentes ist dort entweder nur in Form einer Information oder der Zustimmung erst nach einer bestimmten Dauer des Einsatzes vorgesehen.

Anders in der Bundesrepublik Deutschland: Aus einer Gesamtschau der Verfassungsbestimmungen, die sich auf die Streitkräfte beziehen, und aus der deutschen Verfassungstradition leitet das Bundesverfassungsgericht eine umfassende parlamentarische Kontrolle der Streitkräfte ab. Die Bundeswehr solle nicht als Machtpotential der Exekutive überlassen werden, sondern dem Parlament komme ein erheblicher Einfluss auf Aufbau und Verwendung der Streitkräfte zu. Somit sei ein der Wehrverfassung zugrundeliegendes Prinzip zu erkennen, nach dem der Einsatz bewaffneter Streitkräfte der konstitutiven Zustimmung des Bundestages bedürfe.

Zur Abgrenzung der Kompetenzen von Legislative und Exekutive weist das Gericht in seinem Urteil aber auch auf den Eigenbereich exekutiver Handlungsbefugnis hin, den die Verfassung der Regierung in der Außenpolitik zubillige. Daher sei die Entscheidung über Modalitäten, Umfang und Dauer der Einsätze sowie die notwendige Koordinierung in und mit Organen internationaler Organisationen Sache der Regierung.

Die weitere rechtliche Entwicklung

In späteren Urteilen und Beschlüssen hat das Bundesverfassungsgericht diese Grundsatzentscheidung bestätigt und präzisiert. So hat es den Begriff des bewaffneten Einsatzes von Streitkräften näher definiert, für den der Parlamentsvorbehalt gilt. Ein solcher Einsatz liegt bereits vor, wenn eine Einbeziehung deutscher Soldatinnen und Soldaten in bewaffnete Unternehmungen „qualifiziert“ zu erwarten ist. Anhaltspunkte dafür können die Bewaffnung der Soldatinnen und Soldaten und die Ermächtigung zum Gebrauch der Waffen sein.

Eingespielt hat sich das Verfahren der Parlamentsbeteiligung. Der Beschluss der Bundesregierung, sich an einer Operation der Vereinten Nationen, der Europäischen Union oder der NATO zu beteiligen, wird dem Bundestag als Antrag auf Zustimmung vorgelegt und dort ähnlich einem Gesetzentwurf behandelt. Den Antrag berät der Bundestag in erster Lesung, in Ausschusssitzungen und in zweiter Lesung. Der Antrag kann im Laufe der Beratungen aber nicht abgeändert werden. Er kann lediglich in der vorgelegten Fassung angenommen oder abgelehnt werden. Gesetzlich fixiert hat die Verfahrensregeln für die Einholung der parlamentarischen Zustimmung das im Jahr 2005 verabschiedete Parlamentsbeteiligungsgesetz. Das Gesetz legt die vom Bundesverfassungsgericht vorgenommene Kompetenzverteilung großzügig zugunsten des Parlamentes aus. Es schreibt vor, dass der Antrag der Bundesregierung an den Bundestag Angaben über den Einsatzauftrag, das Einsatzgebiet, die rechtlichen Grundlagen des Einsatzes, die Höchstzahl der einzusetzenden Soldatinnen und Soldaten, die Fähigkeiten der einzusetzenden Streitkräfte, die geplante Dauer des Einsatzes, die voraussichtlichen Kosten und die Finanzierung enthalten muss. In all diesen Punkten ist die Bundesregierung dann durch den Zustimmungsbeschluss des Parlamentes gebunden.

Andererseits kann der Bundestag Soldatinnen und Soldaten nicht eigenmächtig in den Auslandseinsatz schicken. Er kann auch die Bundesregierung nicht zu einer Entsendung von Soldatinnen und Soldaten verpflichten. Voraussetzung für einen Auslandseinsatz ist stets ein Beschluss der Bundesregierung, der dann durch die Legislative bestätigt werden muss. Der Parlamentsbeschluss betrifft das „Ob“ des Einsatzes. Die praktische Durchführung einschließlich der Fähigkeitsbereitstellung, des Operationskonzepts und der Einsatzregeln obliegt der Exekutive, insbesondere dem Bundesminister der Verteidigung als Inhaber der Befehls- und Kommandogewalt. Gleichwohl hat sich der vom Bundesverfassungsgericht verwendete Begriff der „Parlamentsarmee“ eingebürgert. Diese Bezeichnung erscheint jedenfalls übertrieben. Die geschilderte Zuständigkeits- und Verantwortungsverteilung führt vielmehr dazu, dass bewaffnete Auslandseinsätze in einem Entscheidungsverbund von Regierung und Parlament beschlossen werden, in dem beide Seiten jeweils die ihnen zugewiesene politische Verantwortung übernehmen. Dem Parlament steht ein wirksames Mitentscheidungsrecht über einen Einsatz zu, jedoch kein Verfügungsrecht über die Streitkräfte.

Die Verfassungswirklichkeit

Die Mandatspraxis hat zu einer weiteren Kompetenzverschiebung in Richtung der legislativen Gewalt geführt. Die Anträge, die die Bundesregierung dem Bundestag zur Beschlussfassung vorlegt, sind immer ausführlicher und detailreicher geworden. Während der Beschlusstext zur deutschen Beteiligung an der Durchsetzung der Beschlüsse des VN-Sicherheitsrats zum Adria-Embargo und zum Flugverbot über Bosnien im Jahr 1994 nur einen einzigen Satz enthält, umfasst der im März 2018 gefasste Beschluss zur Verlängerung des Resolute-Support-Einsatzes in Afghanistan vier Seiten und ist in neun Unterpunkte gegliedert. Die einzusetzenden Kräfte und Fähigkeiten werden genau vorgegeben. Das Einsatzgebiet ist eng gefasst, um dann für bestimmte Einzelfälle zeitlich begrenzte Ausnahmen vorzusehen. Die Zahl der einzusetzenden Soldatinnen und Soldaten wird aus politischen Gründen niedrig angesetzt, was bei unerwarteten Entwicklungen im Einsatzgebiet oder auch nur bei der Durchführung eines Kontingentwechsels zu operativen Problemen führen kann.

Diese Entwicklung, die nicht der vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Kompetenzverteilung entspricht, ist Ergebnis der informellen Abstimmung, die vor Einbringen des Antrags auf Zustimmung in den Bundestag üblich geworden ist. Vertreter der Bundesregierung und des Parlaments tauschen sich darüber aus, in welcher Fassung der Antrag im Bundestagsplenum mehrheitsfähig wäre. Eine derartige Sondierung ist durchaus sachgerecht, weil – wie geschildert – ein einmal gestellter Antrag nicht nachträglich geändert werden kann. Verweigerte die die Regierung tragende Parlamentsmehrheit die Zustimmung, würde dies eine Regierungskrise herbeiführen. Und eine erneute Einbringung in veränderter Fassung würde zu einer nicht unerheblichen Verzögerung der Beschlussfassung und damit möglicherweise des Beginns des Einsatzes führen. Allerdings bestimmen oft politisch-taktische Aspekte und nicht die verfassungsrechtliche Kompetenzzuweisung die Vorabstimmung. Dies führt dazu, dass in den Antragstext Einzelheiten der Operationsführung Eingang finden, die rechtlich dem Verantwortungsbereich der Bundesregierung zuzuordnen sind.

Politisch-taktische Erwägungen fließen mitunter auch in die Entscheidung ein, ob für eine Verwendung von Soldatinnen und Soldaten im Ausland überhaupt ein Antrag auf Zustimmung des Bundestages gestellt werden soll. Auf der einen Seite hat die Bundesregierung versucht, die Kompetenzaufteilung zwischen Exekutive und Legislative zu ihren Gunsten zu verschieben, und musste sich vom Bundesverfassungsgericht eines Besseren belehren lassen. So entschied das Gericht im Jahr 2008, dass der Einsatz deutscher Soldatinnen und Soldaten in AWACS-Flugzeugen der NATO zur Luftraumüberwachung über dem Hoheitsgebiet der Türkei im Frühjahr 2003 der Zustimmung des Bundestages bedurft hätte. Das Argument der Bundesregierung, es habe sich lediglich um „Bündnisroutine“ gehandelt, überzeugte das Gericht nicht. Es sah im Vorgehen der Exekutive eine Verletzung der Rechte des Parlaments. Auch die Evakuierung deutscher Staatsbürger aus dem libyschen Bürgerkrieg im Jahr 2011 wertete das Gericht in einer Entscheidung aus dem Jahr 2015 anders als die Bundesregierung als Einsatz bewaffneter Streitkräfte.

Auf der anderen Seite ist es vorgekommen, dass die Bundesregierung dem Parlament Anträge auf Zustimmung zu politisch heiklen Missionen vorlegte, bei denen eine Einbeziehung in bewaffnete Unternehmungen gerade nicht konkret zu erwarten war. Dies war etwa bei der Beteiligung an der VN-Mission zur Vernichtung syrischer Chemiewaffen im Jahr 2014 der Fall. Auch bei der Mitwirkung an der EU-Aktion zur Unterbindung des Menschenschmuggels und zur Rettung von in Seenot geratenen Flüchtlingen im Mittelmeer kann bezweifelt werden, ob es sich um einen bewaffneten Einsatz im Sinne der Definition des Bundesverfassungsgerichts handelt. Zweck der Parlamentsbeteiligung scheint es in derartigen Fällen zu sein, den Bundestag in Mitverantwortung für den jeweiligen Streitkräfteeinsatz zu nehmen.

Fazit und Perspektive

Der überraschende Aspekt der Gerichtsentscheidung vom 12. Juli 1994 – die Etablierung des Parlamentsvorbehaltes – hat sich politisch gesehen als Glücksfall erwiesen, wenn auch die Ableitung, die das Gericht aus der Gesamtschau der Wehrverfassung und aus verfassungsgeschichtlichen Erwägungen vornimmt, juristisch nicht unbedingt zwingend ist. Das Urteil hat einen lang andauernden, teils emotional geführten Streit um die Befugnisse der Bundeswehr entschieden und eine Befriedung herbeigeführt. Soldatinnen und Soldaten der Bundeswehr, die in Auslandseinsätze entsandt werden und dort ihr Leben riskieren, verschafft es die Gewissheit, dass sie nicht nur einen Auftrag der Bundesregierung ausführen, sondern dass auch der Bundestag oder zumindest seine Mehrheit hinter ihnen steht und Mitverantwortung für ihre Mission übernimmt. Dies verleiht ihnen zusätzliche Rückendeckung.

Kritiker sahen durch den Parlamentsvorbehalt in Frage gestellt, ob Deutschland in außenpolitischen Krisen noch werde rechtzeitig und flexibel genug agieren können. Diese Befürchtungen haben sich in der Praxis nicht bestätigt. Die Befassung des Bundestages hat Einsätze der Streitkräfte nicht verhindert und auch nicht unangemessen hinausgezögert. Wo nötig, hat das Parlament seine Entscheidung innerhalb weniger Tage getroffen. Und militärische Einsätze erfordern regelmäßig sowieso eine längere Planungs- und Vorbereitungsphase.

Allerdings hat sich in der Praxis ein immer weitergehendes Mitspracherecht des Bundestages entwickelt, das bis in Details der militärischen Operationsführung geht. Dies entspricht nicht der verfassungsgemäßen Arbeits- und Verantwortungsaufteilung, die ja durchaus ihren Sinn hat. Denn militärische Expertise für die Durchführung von Einsätzen ist im Bereich der Exekutive in weit höherem Maß vorhanden als im Parlament. Dies sollten alle Beteiligten, die mit dem Entwurf und der Abstimmung eines Zustimmungsantrags befasst sind, bedenken. Sie sollten sich an der vom Bundesverfassungsgericht herausgearbeiteten Kompetenzverteilung orientieren und politisch-taktische Erwägungen sowohl bei der Entscheidung, ob ein Antrag auf Zustimmung in den Bundestag eingebracht wird, als auch bei der Ausgestaltung des Antrags zurückstellen.

Als Hindernis erweisen kann sich der Parlamentsvorbehalt im Zusammenhang mit der fortschreitenden Bündnisintegration. Für die Bündelung nationaler Fähigkeiten unter gemeinsamer Führung und Nutzung von Kapazitäten ist die politisch gesicherte Verfügbarkeit ein entscheidender Faktor. Die Partner müssen sich darauf verlassen können, dass die Fähigkeit im Bedarfsfall auch zur Verfügung steht. Eine solche Zusage kann die Bundesregierung nicht abgeben, weil für jeden konkreten Einsatz die Zustimmung des Bundestages eingeholt werden muss. Die daraus resultierende Unsicherheit kann bei unseren Bündnispartnern zu Zurückhaltung bei der Entwicklung militärischer Verbundfähigkeiten führen. Auch eine vom Bundestag in der 18. Legislaturperiode eingesetzte Kommission zur Überprüfung des Parlamentsvorbehalts hat zu dieser Problematik keine befriedigende Lösung entwickeln können. Noch mehr steht der Parlamentsvorbehalt der Beteiligung Deutschlands an einer „Europäischen Armee“, also unter dem Kommando der EU stehenden Streitkräften, im Wege. Das Bundesverfassungsgericht hat in seiner Entscheidung zum Lissabon-Vertrag die Zustimmung des Bundestages zum Einsatz bewaffneter Streitkräfte als „integrationsfest“ gekennzeichnet. Unter dem Grundgesetz könnte auch eine Zustimmung des Europäischen Parlamentes die Zustimmung durch den Deutschen Bundestag nicht ersetzen. Hierfür wären weitreichende Verfassungsänderungen erforderlich, mit denen Souveränitätsrechte auf die Europäische Union übertragen würden. Somit dürfte die Europäische Armee auf absehbare Zeit eine Vision sein. Der Parlamentsvorbehalt des Bundestages wird uns noch lange erhalten bleiben.

Zum Autor: Dr. Dieter Weingärtner Im Jahre 2002 ernannte der damalige Verteidigungsminister Dr. Peter Struck ihn zum Abteilungsleiter der Rechtsabteilung. Nach fünf Verteidigungsministern (einschl. Frau Dr. Ursula von der Leyen) und 16 Jahre später erfolgte 2018 als dienstältester Leiter der Rechtsabteilung die Versetzung in den einstweiligen Ruhestand.

Interview mit Generalleutnant Dr.-Ing. Ansgar Rieks, Stellvertreter des Inspekteurs der Luftwaffe, Mitglied im Zentralkomitee der deutschen Katholiken (ZdK, entsandt vom Katholikenrat beim Katholischen Militärbischof) und Schirmherr der Oberst-Korn-Akademie der Gemeinschaft Katholischer Soldaten (GKS)

Kompass: Die Bundesregierung ist mit Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts gehalten, die Zustimmung für einen Einsatz deutscher Streitkräfte im Parlament einzuholen. In anderen demokratischen Staaten entscheidet das jeweilige Staatsoberhaupt. Eine konstitutive Zustimmung des Parlaments ist nicht vorgesehen. Oftmals reicht dort die schlichte Information, oder eine Zustimmung ist erst nach einer bestimmten Dauer des Einsatzes vorgesehen. Ist Ihrer Auffassung nach und mit Blick auf Ihren Dienst als Soldat, mit der deutschen Linie eine gute Grundlage gegeben?

Generalleutnant Rieks:Ja, ich finde, diese Grundlage ist gegeben. Jede Nation entscheidet souverän, wie der Einsatz ihrer Streitkräfte legitimiert wird. Bei der Gründung der Bundeswehr im November 1955 beschlossen die Gründerväter, dass unser Parlament ganz wesentlichen Einfluss nehmen können muss. Sie richteten dazu entsprechende Mechanismen ein. Der Einsatz der Bundeswehr bei bewaffneten Auslands-einsätzen ist seit 2005 im Parlamentsbeteiligungsgesetz geregelt. Aber ich meine, man darf diese Regelung nicht nur formaljuristisch betrachten. Wichtig ist, die Mitglieder des Parlaments als Repräsentanten des deutschen Volkes zu verstehen. Und wenn das so ist, folgt daraus logisch, dass das Parlament auch über die Einsätze der Bundeswehr entscheidet. Im Ergebnis ist die Bundeswehr damit eine in Staat und Gesellschaft tief eingebettete Parlamentsarmee. Bei aller notwendigen Debatte über ein Mandat können Entscheidungen auch sehr schnell herbeigeführt werden. Als Beispiel: Die Anschläge in Paris erfolgten am 13. November 2015. Der Bundestag billigte nur drei Wochen später den Einsatz der Bundeswehr im Kampf gegen den IS. Die ersten Tornados landeten am 10. Dezember im türkischen Incirlik und der Einsatzauftrag wurde, nur fünf Wochen nach dem Beschluss des Deutschen Bundestages, aufgenommen.

Generalleutnant Rieks: Für die Soldatinnen und Soldaten der Bundeswehr ist jeder Einsatz eine berufliche und moralisch-ethische Herausforderung mit zugleich rechtlichen Fragen. Darauf müssen sie vorbereitet werden. Dazu zählt eine entsprechende materielle Einsatzbereitschaft, dazu zählen auch spezielle Ausbildungen, mit denen die Soldaten auf ihre Tätigkeiten in den jeweiligen Ländern vorbereitet werden. Vom ethischen Aspekt her sind es die unvorhersehbaren Grenzsituationen und Momente, welche die Soldaten vor Herausforderungen stellen. Je nach Einsatzland und der dortigen Aufgabe warten auch schwerwiegende Entscheidungen auf die Soldaten, und manchmal geht es um Leben und Tod der Kameradinnen und Kameraden und der zu bekämpfenden Gegner. In solchen Situationen und in der Vorbereitung darauf ist es äußerst wichtig, dass die Soldaten sich sicher sein können, dass der deutsche Staat – der Souverän – der die Soldaten mit einem Mandat in den Auslandseinsatz schickt und damit den Einsatz legitimiert, auch hinter dem Auftrag steht.

Eine breite Mehrheit zeigt das deutlicher als eine knappe Entscheidung. Bereits die Debatte im Deutschen Bundestag, bei der die Argumente für den Einsatz dargelegt und einer kritischen Betrachtung unterzogen werden, hilft den Soldatinnen und Soldaten. Im Idealfall reicht die Debatte bis in die deutsche Öffentlichkeit hinein. Insgesamt wollen wir eine breite, öffentliche Unterstützung, und wir brauchen sie auch.

Kompass: Was vermuten Sie mit Blick auf die Entwicklungen in der Europäischen Union? Steht Ihrer Meinung nach der Parlamentsvorbehalt in Deutschland einer weiteren Vertiefung hin zu einer europäischen Armee im Wege? Würden Sie um der Effizienz willen auf diesen verzichten wollen?

Generalleutnant Rieks:Der Vertiefung zu einer europäischen Armee steht meiner Meinung nach nicht das Parlamentsbeteiligungsgesetz im Wege, sondern eher die Souveränitätsansprüche der (europäischen) Nationen. Beispielsweise würden der französische Staatspräsident und das französische Parlament wohl kaum all ihre Rechte, die sie über die französische Armee haben, aufgeben wollen. Letztlich geht es im Kern um den Bestand jeder einzelnen Nation. Ich finde, eine wehrhafte Demokratie darf ihre Verteidigungsfähigkeit weder aufgeben noch sie anderen überlassen. All das verhindert aber in keiner Weise mehr Kooperation und Integration zwischen den Nationen und Armeen. Das „European Air Transport Command“ oder die deutsch-niederländische Integration im Bereich Flugabwehr sind herausragende Beispiele. Darüber hinaus sind die gemeinsamen europäischen militärischen Zulassungsregeln für Luftfahrzeuge (EMAR) ein großer Schritt in die richtige Richtung. Für jede Kooperation ist die Interoperabilität mit unseren alliierten Partnern von großer Wichtigkeit. Diese Interoperabilität ist es auch, die uns im gemeinsamen Wirken stark macht und die damit letztlich auch die Sicherheit unseres Landes, wie aller Alliierten und Partner erhöht. Dies könnte bis zu einer politischen und militärischen Konvergenz der Verteidigungsplanung von NATO und EU ausgeweitet werden. Egoismen abzubauen, auf Gemeinsames und Inter-operabilität zu achten, ist mehr als wünschenswert. Das gilt europäisch und zugleich auch transatlantisch.

Die Fragen stellte Josef König.

Ein Kommentar zur Sache von Rolf Clement

Die Bundeswehr ist eine Parlamentsarmee. Wenn immer es um den Einsatz der deutschen Streitkraft geht, fällt dieser Satz. Gemeint ist damit, dass der Deutsche Bundestag jedem Einsatz, der nicht durch die NATO angeordnet wird oder der Landesverteidigung dient, einzeln zustimmen muss. Das hat das Bundesverfassungsgericht festgelegt. Damit wird das Parlament seiner Verantwortung gerecht, die es für die Soldatinnen und Soldaten und auch für die Sicherheitspolitik Deutschlands hat. Für die eingesetzten Soldaten ist das eine zusätzliche Legitimation: Die Vertretung des Volkes steht hinter ihnen. Dieser Rückhalt ist wichtig. Das gilt es festzuhalten.

Das Parlament folgt mit der Zustimmung zu einem Bundeswehreinsatz immer einem Antrag der Bundesregierung. Die Regierung bestimmt also, wer wo in welchem Umfang und mit welchem Auftrag eingesetzt werden soll. Zu diesem Antrag kann das Parlament nur Ja oder Nein sagen. Einen eigenen Gestaltungsspielraum hat das Parlament dabei nicht. In der Praxis wird also eine Regierungsentscheidung lediglich bestätigt.

Dabei gibt es keinen Fall, bei dem in Deutschland das Parlament Nein gesagt hat. Ein solches Nein würde unweigerlich eine Regierungskrise auslösen. Die Regierung hätte dann für eine wichtige außenpolitische Maßnahme, für die sie sogar Truppen einsetzen würde, keine parlamentarische Mehrheit. Insofern wird eine Regierungskoalition einem solchen Vorschlag der Bundesregierung in aller Regel folgen, es sei denn, sie will ihre Zusammenarbeit beenden. Das wird in Gesprächen zwischen der Regierung und Koalitionsabgeordneten zwar vorbesprochen. In der Schlussphase dieser Gespräche werden oft auch Oppositionspolitiker mitbeteiligt. Aber de facto finden diese Gespräche auch erst dann statt, wenn die Regierung sich schon entschieden hat. In diesem Sinn ist die Bundeswehr also auch eine Regierungsarmee.

Es wird aber auch umgekehrt ein Schuh daraus: International kann die Bundesregierung argumentieren, sie bekäme eine bestimmte Maßnahme nicht durch das Parlament, könne sich daran eben nicht beteiligen. Als es im Sommer vergangenen Jahres darum ging, eine „Koalition der Willigen“ zu zimmern, die bei einem neuen Giftgaseinsatz des syrischen Regimes militärisch reagieren sollte, gab es Hinweise darauf, dass die Regierung sich einer solchen – noch theoretischen – Koalitionsbildung mit dem Hinweis auf den Parlamentsvorbehalt verweigerte. Generalinspekteur Eberhard Zorn hatte gemeldet, dass die Bundeswehr militärisch und von der Ausrüstung und Ausbildung her in der Lage sei, einen solchen Einsatz zu bestreiten. Aus dem Parlament tauchte aber ein Gutachten auf, dass das nicht zulässig sei. Die Regierung winkte also ab.

Es ist also Teil des außenpolitischen Spiels, dass der Parlamentsvorbehalt angeführt wird, wenn die Regierung unter Druck gerät, an einem Einsatz mitzumachen, bei dem sie nicht sagen will, dass sie das aus politischen – außen- oder innenpolitischen – Gründen nicht will. Das allerdings ist außenpolitisch schädlich, weil dadurch Deutschland nicht mehr als Partner angesehen wird, auf den man sich fest verlassen kann. Viel Stirnrunzeln in der NATO über die Deutschen rührt daher.

Ein Weiteres gilt es zu beachten: Es wird viel über eine europäische Armee diskutiert. Viele deutsche Politiker stehen dieser Idee – perspektivisch – positiv gegenüber. Dann aber müssen sich alle, die sich an dieser europäischen Armee beteiligen, auf bestimmte Verfahren einigen, wie diese Armee eingesetzt werden kann. Da stellen sich viele Deutsche vor, dass an der Zustimmung eines Parlaments für die Einsätze festgehalten werden soll. Das kann dann das Europäische Parlament sein. An dieser Stelle könnte eine solche Forderung zu einem der Hindernisse werden. Denn diese Form der Zustimmung des Parlaments kennen nicht alle Staaten, auch nicht alle in Europa. Da müsste Deutschland dann kompromissbereit sein.

Alles in allem gilt: Es ist für die Bundeswehr gut und richtig, dass bei militärischen Einsätzen das Parlament, die Volksvertretung, zustimmt. Es wird damit seiner Verantwortung gerecht. Die Hauptverantwortung liegt aber bei der Regierung. Sie kann sich da auch nicht wegducken. Denn das Parlament hat keinen eigenen Gestaltungsspielraum.

Rolf Clement
war lange Jahre Mitglied der Chefredaktion und Sonderkorrespondent für Sicherheitspolitik des Deutschlandfunks. Seit 2017 arbeitet er als freier Journalist, unter anderem für die Fachzeitschrift „Europäische Sicherheit und Technik“ sowie für den TV-Sender „Phönix“.



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