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Schwerpunkt - "Recht und Einsatz"

Im Zusammenhang der Einsatz-Realität tun sich Fragen auf, deren Beantwortung erforderlich ist für die Rechtssicherheit von Streitkräften und Staaten. Dabei ist die Auslegung des Verhaltens von Soldaten und Politikern gebunden an verschiedene Faktoren wie Gesetzgebung oder Rechtsprechung. Ob Einsätze der deutschen Streitkräfte im Ausland an sich rechtens sind, steht hierbei besonders im Mittelpunkt der Debatten.

 


Grundsatz: Welches Recht gilt in welchem Konflikt?

Rufen wir uns die (berechtigte)Aufregung um die Bezeichnung des ISAF-Einsatzes der Bundeswehr in Afghanistan in Erinnerung: Da war zunächst einmal Verteidigungsminister a. D. Jung, der sich beharrlich weigerte, das Kind beim Namen zu nennen. Gefeiert wurde der neue Verteidigungsminister zu Guttenberg für die Bezeichnung „kriegsähnliche Zustände“ und jüngst ist durch Außenminister Westerwelles Äußerung im Bundestag auch von offizieller Seite klar: Es handelt sich um einen bewaffneten Konflikt im Sinne des humanitären Völkerrechts. Dieser Feststellung kommt dabei keineswegs eine verbindliche Wirkung zu. Maßgebend ist allein die unabhängige Bewertung des Geschehens durch die Gerichte. Nichtsdestotrotz ist eine genaue Einordnung für die Rechts- und Handlungssicherheit,insbesondere auch der Soldatinnen und Soldaten unerlässlich.
Vor diesem Hintergrund drängt sich die Frage nach der rechtlichen Bedeutung dieser Kategorisierung auf: Welches sind die rechtlichen Grundlagen für ein Handeln der Streitkräfte im Auslandseinsatz und welchen Bindungen unterliegen sie? Welche Folge hat die Einordnung für die strafrechtliche Bewertung? Finden die Grundrechte Anwendung? Wie sieht es mit den Verpflichtungen der EMRK und des IPbpR aus? Welcher Umgang mit dem Feind ist nach humanitärem Völkerrecht verpflichtend?
Der Begriff des Krieges existiert im völkerrechtlichen Sprachgebrauch nicht mehr. Er wurde durch den Begriff des bewaffneten Konflikts ersetzt, bei dem unterschieden wird zwischen dem internationalen und dem nicht-internationalen bewaffneten Konflikt.
Dass es sich in Afghanistan um einen bewaffneten Konflikt handelt, kann schon seit längerem kaum bezweifelt werden. Auch wenn der Norden lange Zeit im Vergleich als relativ friedlich eingestuft wurde, bezieht sich die Einordnung auf das gesamte Staatsgebiet. Während der internationale bewaffnete Konflikt zwischen zwei oder mehreren Völkerrechts- Subjekten stattfindet, liegt ein nicht-internationaler Konflikt vor bei gewaltsamen Auseinandersetzungen zwischen einem Staat und bewaffneten Gruppen auf dem Territorium eines Staates.
Während in Zeiten des Friedens- Völkerrechts die Befugnisse der Streitkräfte auf lediglich polizeiliche Maßnahmen beschränkt sind (nur bei unmittelbaren Gefährdungs- situationen darf die Waffe eingesetzt werden zur Notwehr oder Nothilfe, ein darüber hinausgehender Waffengebrauch ist unzulässig), lässt die Einordnung als bewaffneter Konflikt weitergehende Maßnahmen und auch einen größeren Einschätzungsspielraum der Kommandeure, gerade im Hinblick auf sog.zulässige Kollateralschäden, zu.Um welche Art von Konflikt handelt es sich nun in Afghanistan? Die ISAF-Truppen sind zur Unterstützung der seit dem 19.6.2002 eingesetzten afghanischen Regierung im Land. Ihr Auftrag ist in erster Linie die Unterstützung der afghanischen Regierung bei der Herstellung und Wahrung der inneren Sicherheit. Auch wenn die Taliban ursprünglich als de facto Regierung partielle Völkerrechts- Subjektivität besessen haben und man den Konflikt vor ihrem Sturz als internationalen bewaffneten Konflikt einordnen wird, handelt es sich wenigstens seit Amtsantritt der afghanischen Regierung unter Karzai um einen nicht-internationalen bewaffneten Konflikt,da nunmehr die ISAF-Streitkräfte, wenn auch durch ein Kapitel-VIIMandat durch den Sicherheitsrat der UN legitimiert, auf Einladung der Regierung Karzai im Land sind.
Die Situation ähnelt also einer klassischen Intervention auf Einladung, bei der eine legitime Regierung Unterstützung andererStaaten zur Bekämpfung Aufständischeranfordert. Das geltende Regelwerk des humanitären Völkerrechts umfasst im nicht-internationalen bewaffneten Konflikt die gemeinsamen Art. 3 der Genfer Konventionen von 1949, das 2.Zusatzprotokoll von 1979 (ZP II) und die geltenden gewohnheitsrechtlichen Regeln.
Rechtsgrundlage für das Mandat der deutschen Streitkräfte im Rahmen der ISAF ist in völkerrechtlicher Hinsicht das Mandat des Sicherheitsrats (u. a. S/Res/1.386, zuletzt S/Res/1.890). Die verfassungsrechtliche Legitimation wird erteilt durch den Beschluss des deutschen Bundestags nach dem Parlamentsbeteiligungsgesetz.
Diesen sehr generell gehaltenen Ermächtigungen („to take all necessary measures to fulfill this mandate“, „alle erforderlichen Maßnahmen einschließlich der Anwendung militärischer Gewalt“) werden Grenzen gesetzt durch das humanitäre Völkerrecht. Eine Konkretisierung erfolgt durch die Rules of Engagement und funktional anwendbar gemacht werden sie für die Soldatinnen und Soldaten durch die Taschenkarte, die im Juli 2009 auf die Umstände vor Ort angepasst wurde.
Normativer Ausgangspunkt des humanitären Völkerrechts ist die Unterscheidung Kombattant / militärisches Ziel gegenüber dem Zivilisten / ziviles Ziel. Während der Kombattant rechtmäßig Gewalt ausüben darf und legales militärisches Ziel ist, zudem von dem Privileg der Straffreiheit und dem Status als Kriegsgefangener profitiert, sind Zivilisten unter allen Umständen zu schützen.
Diese Dichotomie findet sich aber nur im internationalen bewaffneten Konflikt. Im nicht-internationalen bewaffneten Konflikt sind Aufständische statusmäßig Teile der Zivilbevölkerung. Eine gezielte Tötung ist nur dann zulässig,wenn die Aufständischen, sog. irreguläre Kämpfer, sich direkt an den Feindseligkeiten beteiligen (Art. 4 ZP II, Art. 13 III ZP II). Sie legen dann gleichermaßen den Mantel des Schutzes der Zivilbevölkerung ab. Die von ihnen ausgeübte Gewalt kann außerdem strafrechtlich verfolgt werden. Hier wird der Unterschied zum Kombattantenstatus also sehr deutlich. Gleichzeitig ergeben sich hieraus gleich mehrere Fragestellungen.
Einigkeit herrscht nur insoweit, als dass es sich konstruktiv um einen situationsbedingten und nicht personenbezogenen Status handelt. Fraglich ist zunächst, ob die Ausschlussklausel nur gilt bei Beteiligung an den feindseligen Akten, also in unmittelbar räumlichem und zeitlichem Zusammenhang – mit der Konsequenz,dass sie bei Rückkehr in die zivile Deckung wieder zu voll geschützten Angehörigen der Zivilbevölkerung werden. Das IKRK ist mit seiner „Interpretive guidance on the notion of direct participation in hostilities“ einen Mittelweg gegangen: Für einenengen Kernbereich der ‚professionellen’Kämpfer, die in eine militärähnliche Struktur von ständig kampfbereiten Verbänden integriert sind, gilt ein kombattantenähnlicher Status. Die Mitglieder dieser professionellen Kampfverbände sind ad personam legitime militärische Ziele, solange sie als Mitglieder dieser Verbände agieren, und dürfen jederzeit gezielt bekämpft werden. Alle anderen Aufständischen unterliegen hingegen dem sehr engen Verständnis der direct participation in hostilities, die letztlich nur während der eigentlichen Teilnahme an Kampfhandlungen greift, sowie bei unmittelbarer Vorbereitung und in direktem zeitlichem Zusammenhang zu der eigentlichen Kampfhandlung.
Das bedeutet, dass selbst wenn die Streitkräfte der gegnerischen Konfliktpartei mit Sicherheit zu wissen meinen, dass es sich bei konkreten Einzelpersonen um derartige Teilzeitkämpfer handele, sind sie nicht legitimiert, diese gezielt zu töten, sondern dürfen einzig versuchen, diese der Teilhabe am bewaffneten Widerstand verdächtigen Personen zu verhaften und als Gefahrenpotenzial zu internieren.
Weiterhin ist fraglich, welcheHandlungen als von der Ausschlussklausel erfasst anzusehen sind: Geht es hier nur um den bewaffneten Kämpfer, oder werden auch andere Handlungen erfasst? Das IKRK stellt für diese Bestimmung drei Kriterien auf: Die Handlung muss eine gewisse Schwelle der Schadenszufügung überschreiten, zwischen ihr und dem Schaden muss direkte (bzw. kumulative) Kausalität bestehen und die Handlung muss gerade dazu dienen, die Schadenszufügung zugunsten einer Partei des Konfliktes vorzunehmen. Was bedeutet diese Einordnung nun für die strafrechtliche Bewertung? Die Tötung eines irregulären Kämpfers, der sich im oben dargestellten Sinne an Feindseligkeiten beteiligt, ist dem Grunde nach Grundsatz Kompass 03|10 7 rechtmäßig. Einschränkungen können sich freilich u. a. aus dem Verhältnismäßigkeits- Grundsatz und dem Gebot der militärischen Notwendigkeit, die allgemeine Grundsätze des humanitären Völkerrechts darstellen, ergeben. Im Friedens-Völkerrecht hingegen wäre eine gezielte Tötung rechtswidrig, da eine Ermächtigung zum Handeln nach polizeilichen Maßstäben nur zur Selbstverteidigung oder Nothilfe zulässig ist. Die strafrechtliche Bewertung dieses Sachverhalts richtete sich nach dem Strafgesetzbuch. Mit der Einordnung als bewaffnetem Konflikt ist dagegen die Anwendbarkeit des Völker-Strafgesetzbuches eröffnet (vgl. §§ 8ff. VStGB). In Bezug auf die Tötung von Zivilisten bedeutet die Anwendbarkeit des humanitären Völkerrechts außerdem, dass sie rechtlich hingenommen werden muss, wenn sie begleitend als Kollateralschaden durch einen Angriff auf militärische Ziele, der der Verhältnismäßigkeit und militärischen Notwendigkeit entspricht,eintritt.
Ein weiteres Problemfeld tut sich auf, wenn es um den Schutz der Zivilbevölkerung geht. Hier werden unter dem Stichwort der Extraterritorialität der Grundrechte und der Frage nach der Bindung deutscher Staatsorgane im Auslandseinsatz an die Gewährleistungen der Europäischen Menschenrechtskonvention und des Internationalen Pakts über bürgerliche und politische Rechte unterschiedlichste Ansichten vertreten, von einer Klärung ist man allerdings noch weit entfernt. Eines steht nun zumindest auch von Regierungsseite her fest, Deutschland befindet sich in einem bewaffneten Konflikt. Von einer Klärung der Rechtslage, gerade hinsichtlich der Menschenrechtsverpflichtungen,kann jedoch noch nicht die Rede sein.

 


Prof. Dr. iur. Stefan Oeter st Prodekan und Professor an der Fakultät für Rechtswissenschaft,
Anna Gebhardt ist Wissenschaftliche Mitarbeiterin und promoviert am Institut für Internationale Angelegenheiten, beide an der Universität Hamburg.

Interview mit Dr. Dieter Weingärtner, Abteilungsleiter Recht im Bundesministerium der Verteidigung

 „Von Rechtsunsicherheit kann keine Rede sein.“

 

Kompass: Die Beteiligung bewaffneter deutscher Streitkräfte an der vom Sicherheitsrat der Vereinten Nationen autorisierten Internationalen Sicherheitsunterstützungstruppe (ISAF) war ein wesentlicher Beitrag Deutschlands zur Implementierung des auf dem zuvor in der Petersberger Konferenz in Gang gesetzten nationalen Versöhnungsprozesses in Afghanistan. So u. a. eine Begründung im Antrag der Bundesregierung vom 21. Dezember 2001 an den Deutschen Bundestag. Welches Konfliktszenario in Afghanistan wurde zum damaligen Zeitpunkt vermutet und angenommen, um völkerrechtlich und mit Blick auf die Rechte und Befugnisse deutscher Soldaten eine Einordnung und Regelung zu erarbeiten?

Dr. Dieter Weingärtner: Die Situation in Afghanistan und mit ihr das angenommene „Konfliktszenario“ einer Stabilisierungsoperation haben sich in den vergangenen Jahren sicherlich verändert. Von den Rechtsgrundlagen her sind die Befugnisse von ISAF bis heute aber praktisch unverändert geblieben.
Nach wie vor ermächtigt eine Resolution des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen zu allen zur Erfüllung des Mandats notwendigen Maßnahmen („all necessary measures“). Der geltende Bundestagsbeschluss erlaubt wie derjenige aus dem Jahr 2001 „alle erforderlichen Maßnahmen einschließlich der Anwendung militärischer Gewalt“, um den Auftrag – Unterstützung Afghanistans bei der Aufrechterhaltung der Sicherheit – durchzusetzen.
Welche konkreten Mittel zur Auftragserfüllung notwendig sind, orientiert sich nicht zuletzt an den tatsächlichen Rahmenbedingungen, unter denen der Einsatz stattfindet. Die Sicherheitslage im Einsatzgebiet der Bundeswehr hat sich in letzter Zeit verschlechtert.
In einem gefährlicher gewordenen Umfeld ist ein robusteres Vorgehen angemessen. Die mandatierten Befugnisse, die sich in den Einsatzregeln (Rules of Engagement, RoE) widerspiegeln, haben sich jedoch nicht geändert.

Kompass: Nun wurde im Sommer des vergangenen Jahres die Taschenkarte für deutsche Soldatinnen und Soldaten im ISAF-Einsatz neu gefasst. Anzunehmen ist, dass die erste Taschenkarte allem Anschein nicht geeignet war, um in Konflikten vor Ort für rechtliche Sicherheit bei Soldatinnen und Soldaten zu sorgen. Welches waren die Gründe, die zu einer Neufassung führten?

Dr. Dieter Weingärtner: Zweck der Taschenkarte ist es, dem einzelnen Soldaten die Regeln für die Anwendung militärischer Gewalt in knapper Form und für ihn verständlicher Sprache zu verdeutlichen. Mit der Überarbeitung wurde – neben einer inhaltlichen Straffung – das Ziel verfolgt, die Taschenkarte noch praxisgerechter zu gestalten und dabei hervorzuheben, dass militärische Gewalt nicht lediglich in Notwehrsituationen, sondern insgesamt zur Erfüllung des Auftrags eingesetzt werden darf. Lassen Sie mich in diesem Zusammenhang eines noch betonen: Von Rechtsunsicherheit kann keine Rede sein. Ein Soldat, der sich an der Taschenkarte orientiert und die ihm erteilten Befehle und Weisungen einhält, läuft kein Risiko, für seine Handlungen strafrechtlich belangt zu werden. Dass etwa im Fall einer Tötung von Zivilisten an einem Checkpoint Staatsanwälte die Umstände prüfen, ist in einem Rechtsstaat allerdings selbstverständlich. In derartigen Fällen ist die dienstliche Fürsorge für die betroffenen Soldatinnen und Soldaten gewährleistet. Der Dienstherr bietet nicht nur rechtliche Beratung an, er übernimmt auch Anwaltskosten.

Kompass: Zwischenzeitlich – und spätestens nach den Ereignissen von Anfang September 2009 in Kunduz – ist aus dem politischen Raum der Ruf nach rechtlichen Anpassungen gerade mit Blick auf die Rechte und Befugnisse der deutschen Soldatinnen und Soldaten im ISAF-Einsatz stärker geworden. Von „bürgerkriegsähnlichen Zuständen“ ist dabei ebenso die Rede wie von einem „nicht internationalen bewaffneten Konflikt“. Wie wird die Rechtsabteilung im Bundesministerium der Verteidigung darauf reagieren und auf was darf man sich einstellen?

Dr. Dieter Weingärtner: Angesichts der aktuellen Situation im Norden Afghanistans, der erheblich gestiegenen Intensität der Gefechte, scheint mir derzeit auch dort die Schwelle zu einem nicht internationalen bewaffneten Konflikt – umgangssprachlich Bürgerkrieg – überschritten. Unsere im Süden des Landes agierenden Bündnispartner nehmen dies für ihren Einsatzraum ja seit langem an. Dem tragen im Übrigen der Operationsplan und die Einsatzregeln der NATO Rechnung, die auch für die Bundeswehr bisher galten und weiterhin gelten werden. Aus rechtlicher Sicht sehe ich hier daher keinen Anpassungsbedarf.
Juristisch von Bedeutung ist die Frage, ob ein nicht internationaler bewaffneter Konflikt vorliegt, vor allem im Hinblick auf das bei Verstößen anwendbare Regelwerk. Im bewaffneten Konflikt gilt das Völkerstrafgesetzbuch, ansonsten das allgemeine Strafrecht. Dabei handelt es sich jedoch um eine Frage, die nicht das Bundesministerium der Verteidigung, sondern die Strafverfolgungsorgane zu beurteilen haben.

Das Interview führte Josef König

Kommentar zur Sache von Prof. Dr. Gerhard Beestermöller, stellv. Direktor des Instituts für Theologie und Frieden (ithf), Hamburg

Am 4. September 2009 traf Oberst Klein in Afghanistan den folgenreichen Beschluss, zwei Tanklastzüge bombardieren zu lassen. In deren Nähe hielten sich viele Menschen auf, Taliban-Kämpfer und Zivilpersonen. 142 Menschen kamen ums Leben, darunter Zivilisten. Durfte Klein dies tun? Diese Frage soll hier nicht primär rechtlich, sondern politisch-ethisch bedacht werden.

Jedes Urteil über ein bestimmtes Handeln beruht auf zwei Säulen. Die eine besteht aus einer Normaussage, die andere aus einer Tatsachenfeststellung. Nehmen wir an, Peter schlägt Hans mit der Faust dermaßen fest ins Gesicht, dass dieser ohnmächtig wird. Wenn Peter hierfür bestraft wird, dann weil Körperverletzung verboten (eine Normaussage), und weil ein Faustschlag ins Gesicht eine Körperverletzung darstellt (Tatsachenfeststellung). Einen Menschen ohnmächtig zu schlagen, ist aber nicht immer verboten. Im Boxkampf ist es erlaubt. Allerdings ist auch im Boxkampf nicht jede Form von Gewalt erlaubt. Wenn ich mich also frage, ob Oberst Klein richtig gehandelt hat, muss ich auch fragen, welche Regeln für sein Handeln gelten. Um diese Frage zu beantworten, muss ich die Situation klären, in der Klein handelte. Ging es damals um eine Aufbausicherung, dann galten die Restriktionen des Friedensvölkerrechts, bekämpfte er eine Aufstandsbewegung, dann galten die hierfür einschlägigen Regeln des humanitären Völkerrechts (Beitrag von Stefan Oeter auf S. 4–7). Diese Frage soll hier nicht weiter geklärt werden. Mir geht es um ein anderes Problem: In einem Boxring gelten andere Gewaltbeschränkungen als auf der Straße. Heißt das, dass ich mich, wenn ich in einen Boxring gerate, nach den Regeln des Boxkampfes verhalten soll? Keineswegs! Nur dann, wenn es gute Gründe gibt, diesen Boxkampf zu führen. Anderenfalls werde ich den Boxring schnellstmöglich verlassen.

Beteiligung an einem
Bürgerkrieg?

Die Frage, nach welchem Recht unsere Soldaten in Afghanistan kämpfen dürfen, ist nur in vordergründiger Weise eine Frage, die von den vorherrschenden Verhältnissen beantwortet wird. Mag sein, dass ein Einsatz deutscher Soldaten unter Beschränkungen des im Rahmen des Friedensvölkerrechts polizeilich Erlaubten angesichts einer militärischen Aufstandsbewegung undurchführbar ist. Mag auch sein, dass die sehr generellen Ermächtigungen des UN-Mandates für ISAF und des Beschlusses des Deutschen Bundestages den Schritt der Gewalteskalation rechtlich decken würden. Ist damit aber die Frage beantwortet, ob Deutschland sich an einem Bürgerkrieg in Afghanistan beteiligen soll? Das ist primär eine politische Frage, die auch ethisch zu reflektieren ist. Man muss sich klar machen, dass hat, muss ich auch fragen, welche Regeln für sein Handeln gelten. Um diese Frage zu beantworten, muss ich die Situation klären, in der Klein handelte. Ging es damals um eine Aufbausicherung, dann galten die Restriktionen des Friedensvölkerrechts, bekämpfte er eine Aufstandsbewegung, dann galten die hierfür einschlägigen es beim Übergang von polizeilichen Aufgaben zum Bürgerkrieg nicht nur um die Frage geht, ob man Taliban-Kämpfer auch außerhalb von Notwehrsituationen töten darf. Vielmehr handelt es sich um einen ganz anderen Einsatz, in dem ein anderes Ziel und mit anderen Mitteln angestrebt wird. Es geht nicht darum, irgendwelche kriminellen Elemente zu bekämpfen, die ihr partikulares Interesse auf Kosten des Gemeinwohles verfolgen wollen.
Eine Aufstandsbewegung stellt vielmehr eine gegebene Ordnung in ihrer Legitimität in Frage. Fragen wir anders herum: Hätte sich die Bundesrepublik an ISAF beteiligt, wenn von vornherein festgestanden hätte, dass wir an einem Bürgerkrieg teilnehmen und nicht nur polizeiliche Aufgaben übernehmen? Vielleicht ja! Offensichtlicher Weise hätte man hierfür aber ganz andere Gründe beibringen müssen, als es für die Beteiligung an der Aufbausicherung notwendig war.

Offene Fragen

Wie es scheint, schlittern wir von einer Aufbausicherungsmaßnahme in einen Bürgerkrieg, indem wir so tun, als hätte uns dies die Entwicklung der Dinge nun einmal aufgenötigt. Hier liegt m. E. ein Grundproblem der Sicherheitspolitik der letzten Jahre. Sie ist nicht Produkt eines breiten Konsenses, der am Ende einer alle Schichten und Gruppen unserer Gesellschaft umfassenden, von Sachkunde und ethischen Qualifikationen geprägten Debatte steht. Durfte Oberst Klein handeln, wie er es tat? Dies ist nicht zuletzt eine Frage an unser Selbstverständnis: Für welche Ziele, mit welchen Mitteln und nach welchen Regeln wollen wir unseren Soldaten zumuten, zu kämpfen, zu töten und vielleicht auch zu sterben?