Sie sind hier: Kompass@ / Schwerpunkte / Weißbuch 2016

Weißbuch 2016 – Wohin läuft die Bundeswehr?

© Doreen Bierdel
© Doreen Bierdel

Noch vor der diesjährigen Sommerpause – also in den Monaten Juni oder Juli – soll das neue Weißbuch der Bundesregierung das Licht der Öffentlichkeit erblicken. In bereits zwei Ausgaben (März und November 2015) hat die Zeitschrift des Katholischen Militärbischofs den Entstehungsprozess dieses Grundsatzpapiers begleitet.

Nun wagt „Kompass. Soldat in Welt und Kirche“ Anfang Juni 2016 eine Vorausschau auf den fertigen Text und dokumentiert Stimmen dazu aus Kirche und Bundeswehr, aus Wissenschaft und parlamentarischer Opposition. Schon in kurzer Zeit wird die Möglichkeit bestehen, sowohl Anspruch und Wirklichkeit als auch die Kommentare vor und nach der Veröffentlichung zu vergleichen.

Nachdenken über die Bedingungen des Friedens

Im neuen Weißbuch müssen die Grundsatzfragen deutscher Außen- und Sicherheitspolitik im Zentrum stehen.

von Dr. Thomas Hoppe, Professor für Katholische Theologie unter besonderer Berücksichtigung der Sozialwissenschaften und der Sozialethik an der Helmut-Schmidt-Universität der Bundeswehr in Hamburg

Ein Weißbuch der Bundesregierung zur Außen- und Sicherheitspolitik bietet die Chance, öffentlich darzulegen, welchem grundlegenden politischen Konzept gefolgt wird, jenseits der zahlreichen ressortspezifischen Einzelfragen, die dort üblicherweise ebenfalls Erwähnung finden. Unter dieser grundsätzlich orientierten Fragestellung ist eine solche Abhandlung daher auch von friedensethischem Interesse. Gegenwärtig stellen sich Probleme in einer Schärfe, die unerwartet war, und längerfristig tragfähige Antworten stehen dabei vielfach noch aus. Zu denken ist an die bedrohlichen politischen Folgen für das Verhältnis zwischen Russland und dem Westen, die sich aus den Entwicklungen vor und seit der Annexion der Halbinsel Krim ergeben. Für Europa erweist sich der Umgang mit der Flüchtlingsnot immer stärker als ein Katalysator zentrifugaler Kräfte, die es zwar auch vorher schon gab, deren Gefährdungspotenzial jedoch über geraume Zeit latent blieb. Indikator dafür ist nicht zuletzt, dass Bemühungen, die eher programmatisch als strukturell verankerte Verpflichtung auf eine gemeinsame Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik zu stärken, auf absehbare Zeit kaum Aussicht auf Realisierung haben. Weltweit stellt sich – in gewisser Weise parallel zur Entwicklung in Europa – die Frage, wie weit der Ordnungsrahmen, der durch die Strukturen der Vereinten Nationen nach 1945 geschaffen werden konnte, den veränderten politischen Herausforderungen noch entspricht und ob er sich so anpassen lässt, dass das UN-System eine Perspektive auf dauerhaften Bestand behält.

Für die von den politischen Entscheidungen betroffenen Menschen steht die elementare Not im Vordergrund, in der sich viele von ihnen befinden. Es geht nicht nur um die Situation der Flüchtlinge; Unzählige haben gar nicht die Chance, sich auf die Flucht aus Kriegs- und Bürgerkriegsgebieten zu begeben, sie kommen dort um, wenn ihnen nicht geholfen wird. Angesichts der heutigen medialen Möglichkeiten ist die Weltöffentlichkeit darüber meist gut bis sehr gut informiert. Und trotzdem fehlt es dem UN-Flüchtlingskommissariat und humanitären Hilfsorganisationen oft an den notwendigen Mitteln, wenigstens eine hinreichende Mindestversorgung für Notleidende bereitzustellen.

Die Generalversammlung der Vereinten Nationen hat mit ihrem Beschluss von 2005, sich auf Grundsätze einer internationalen Schutzverantwortung zu verpflichten, einen wichtigen Schritt in die richtige Richtung getan. Diese Schutzverantwortung für verfolgte und an Leib und Leben bedrohte Menschen wird dann aktuell, wenn die primär für solchen Schutz Zuständigen – also die Regierungen in einem Krisen- bzw. Konfliktgebiet – ihn nicht gewährleisten wollen oder können. Ein solches subsidiäres Schutzkonzept erweist sich zugleich als Basisprinzip einer Ethik der internationalen Beziehungen: Alle politisch-strukturellen Arrangements, auch zur internationalen Friedenssicherung, sollen dem Ziel dienen, Menschen vor Situationen von Not, Gewalt und Unfreiheit zu bewahren, wo nötig auch daraus zu befreien. Die Gefährdungen der Würde der einzelnen Person und die Errichtung menschenrechtlicher Sicherungen gegen die zahllosen Möglichkeiten, sie zu verletzen, sind also der Ausgangspunkt aller normativen Überlegungen, auch im Kontext von Friedenspolitik und Friedensethik.

Bundespräsident Joachim Gauck hatte diesen Zusammenhang vor Augen, als er vor gut zwei Jahren forderte, den Verantwortungsrahmen deutscher Friedens- und Sicherheitspolitik neu zu bestimmen. Dabei stellte er die Verpflichtung auf eine Politik des Friedenserhalts keineswegs zur Disposition, ordnete sie aber in einen konzeptionellen Kontext ein, in dem sich diese Verpflichtung nicht mehr gegen diejenige zur Hilfe gegenüber Menschen in elementarer Not ausspielen lässt. Schutz zu gewähren, bedeutet dabei nicht in erster Linie den Einsatz militärischer Mittel – im Konzept der Schutzverantwortung wird vielmehr unablässig die Bedeutung rechtzeitiger politischer und humanitärer Maßnahmen betont, um den Einsatz gewaltförmiger Mittel abwenden zu können.

Erfahrungsgemäß wird mit Situationen, die ein Handeln im Sinn der Schutzverantwortung dringlich machen, auch in Zukunft zu rechnen sein. In Syrien bestand sie spätestens seit 2012, worüber sich damals und in der Folgezeit zahlreiche internationale Experten im Klaren waren. Das Nichthandeln zur rechten Zeit hatte, wie sich gezeigt hat, letztlich katastrophale Folgen für die Region. Wie kann Außen- und Sicherheitspolitik so reformuliert werden, dass erkennbar wird, wie sich solche Desaster künftig vermeiden lassen?

Eine weitere grundlegende Problematik von großer Tragweite betrifft die Architektur einer europäischen Friedensordnung. Sie hat außen- und innenpolitische Implikationen. Die Außenperspektive bezieht sich vor allem auf das Verhältnis zu Russland. Auf welche Weise lässt sich vermeiden, dass immer weiter auf einem Weg gegangen wird, der eher früher als später in die Konfliktkonstellationen des Kalten Krieges zurückführt, in dem die Welt mehrfach in unmittelbare Nähe eines Atomkrieges geraten war? Wie muss eine Politik aussehen, die nach Möglichkeit vermeidet, dass die bisher erreichten Fortschritte auf dem Gebiet der Rüstungskontrolle und Abrüstung relativiert, wenn nicht revidiert werden? Die bisherige internationale Debatte um die Vorgeschichte der Verschlechterung des Verhältnisses zu Russland zeigt, dass Fehler nicht nur auf einer Seite der beteiligten Akteure gemacht wurden. Wie kann eine konstruktive Politik aussehen, die an die Stelle eines nur schwer steuerbaren Eskalationsprozesses treten kann?

Innerhalb nicht weniger Länder Europas bietet vor allem die Sympathie für Politikkonzepte Anlass zur Sorge, die sich im Kern an autoritären Denk- und Strukturmustern orientieren und von ihnen Abhilfe in einer Reihe von komplexen, gerade nicht durch einfache Rezepte lösbaren Herausforderungen für politische Stabilität erwarten. In dieser Tendenz liegt eine der größten Gefahren für die Identität Europas als eines Rechtsraumes, der sich dem Schutz der Menschenwürde und der Grundfreiheiten seiner Bürger in besonderer Weise verpflichtet sieht. Diese Blickrichtung auf die innenpolitischen Voraussetzungen für eine tragfähige Friedensarchitektur Europas wäre durchaus integrierbar in eine Konzeption von Sicherheit, wie sie bereits vor etlichen Jahren mit der Einführung des „erweiterten Sicherheitsbegriffs“ in den herkömmlichen Diskurs ausgearbeitet wurde. Gerade im Hinblick auf gewaltpräventive politische Handlungsmöglichkeiten ist sie von hoher Relevanz.

Schließlich stellt sich die systematische Frage nach der Zuordnung von Werten und Interessen im Rahmen der praktischen Politik. Eine wertgebundene Außenpolitik wird oft unter den Verdacht gestellt, den Aspekten der Interessenwahrung zu wenig Gewicht zu geben; jüngstes Beispiel dafür ist die Kontroverse um die Flüchtlingspolitik. In Wirklichkeit wäre der dabei verwendete Interessenbegriff zu überdenken: Erfolgt nicht die Kritik, die an der Politik anderer Länder von hier aus geübt wird, in der Regel mithilfe des Arguments, dass diese zu sehr ihre nationalen Interessen in den Vordergrund stellten? Wenn diese Kritik ernst gemeint ist, kann man aber nicht widerspruchsfrei eine gleichgeartete Politik für das eigene Land in Anspruch nehmen. Vielmehr käme es allseits darauf an, die Partikularinteressen eines Landes als Teil eines größeren Gesamtinteresses zu begreifen, die letztlich oft auch nur in diesem größeren Rahmen und unter Umständen realisiert werden können und dürfen, welche menschenwürdig genannt werden können. Darin wird deutlich, dass es nicht nur auf einen praktischen Konsens der beteiligten Staaten ankommt, sondern ebenso auf dessen materialen Gehalt: Sowohl die Formulierung der Partikularinteressen wie des sie integrierenden Gesamtinteresses muss jenes Wertefundament widerspiegeln, auf das politische Institutionen rekurrieren, um ihren Legitimitätsanspruch zu begründen.

Wiederum zeigt die Flüchtlingssituation, welche prekären politischen Entscheidungen fallen, wenn eine solche Gesamtkonzeption scheitert. Auf den meisten Handlungsfeldern ist es heute ohnehin eine Fiktion, davon auszugehen, dass eine von den Interessenlagen von Nachbarstaaten unabhängig betriebene Politik überhaupt erfolgreich sein könnte. Interessenwahrung als solche ist zwar nicht verwerflich, einer Maxime der Klugheit aber folgt sie nur dann, wenn sie die Rücksichten nimmt, die aus Respekt vor den legitimen Interessen aller von ihr Betroffenen unabdingbar sind. In derselben Weise müssten überfällige Reformen im UN-System, besonders auf dem politisch bedeutsamsten Feld der internationalen Friedenssicherung, das in die Zuständigkeit des Sicherheitsrates fällt, angegangen werden. Deutschland ist von Entscheidungen in diesem Gremium oft – relativ direkt oder vermittelt über Zwischenstufen – betroffen. Im Weißbuch könnten auch Überlegungen angestellt werden, wie deutsche Außen- und Sicherheitspolitik dazu beitragen kann, Blockaden gerade in Situationen zu vermeiden, in denen es auf internationale Handlungsfähigkeit, aber auch auf die Legitimität solchen Handelns unter ethischen Kriterien, entscheidend ankommt.

„… erwarte ich, dass das Weißbuch endlich ein klares Konzept für die Bundeswehr schafft.“

Interview mit Doris Wagner MdB, Bundestagsfraktion Bündnis 90 / Die Grünen, Sprecherin für Demografiepolitik und Mitglied des Verteidigungsausschusses

Kompass: Die Bundesregierung wird voraussichtlich noch vor der Sommerpause ein neues „Weißbuch zur Sicherheitspolitik und zur Zukunft der Bundeswehr“ herausgeben und verantworten. Was darf man Ihrer Meinung nach von einem Weißbuch erwarten? Was muss darin unbedingt und vorbehaltlos stehen?

Doris Wagner: Zunächst einmal fürchte ich, dass das Weißbuch der Bundesregierung der eigentlichen Herausforderung nicht gerecht wird – weil es vom Bundesministerium der Verteidigung (BMVg) im Alleingang erstellt wird. Die wichtigste Frage, die ein sicherheitspolitisches Grundlagendokument beantworten muss, lautet doch: Wodurch ist Sicherheit bedroht – und wie können wir Sicherheit erreichen? Und spätestens seit der sogenannten Flüchtlingskrise sind zwei Dinge völlig offensichtlich: In einer globalisierten Welt kann es keine Sicherheit für einzelne Staaten geben, innere Krisen und Konflikte in anderen Ländern haben unmittelbare Folgen auch für uns. Und deshalb ist unsere Sicherheit nicht mit militärischen Mitteln zu gewährleisten – sondern nur mit einer nachhaltigen Politik für Frieden und globale Gerechtigkeit. Konkret heißt das: Viel wichtiger als der Einsatz militärischer Mittel sind wirksame Konzepte, wie wir die Staaten in unserer Nachbarschaft dabei unterstützen können, sozial inklusive, demokratische und rechtsstaatliche Strukturen aufzubauen. Nur so beseitigen wir die Ursachen etwa für den internationalen Terrorismus, für Bürgerkriege und große Fluchtbewegungen. Ein sinnvolles Weißbuch zur Sicherheitspolitik müsste deshalb nicht alleine vom Verteidigungsministerium entwickelt werden – sondern gemeinsam mit dem Auswärtigen Amt (AA), dem Wirtschaftsministerium (BMWi) und dem Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ). Stattdessen hält die Bundesregierung an der völlig veralteten Vorstellung fest, dass Sicherheit eine Frage von Panzern, Jagdbombern sowie Soldatinnen und Soldaten ist. Das ist völlig unangemessen. Jenseits dieser grundsätzlichen Kritik erwarte ich, dass das Weißbuch endlich ein klares Konzept für die Bundeswehr schafft: Worin besteht die Hauptaufgabe der Bundeswehr? Dient sie eher der Bündnisverteidigung oder der Krisenintervention? Welche Ausrüstung benötigt die Bundeswehr hierfür und welches Personal? Die Bundesregierung hat in den letzten beiden Jahren immer wieder verkündet, Deutschland müsse international mehr Verantwortung übernehmen. Es ist an der Zeit, dass die Verteidigungsministerin ihre Salami-Taktik immer neuer Einsätze beendet und endlich klar sagt, was sie konkret unter „mehr Verantwortung“ versteht und welche Rolle Deutschland international spielen soll. Dabei erwarte ich ein klares Bekenntnis zur finanziellen und personellen Stärkung der Vereinten Nationen und konkrete Aussagen dazu, wie die Zusammenarbeit innerhalb der Europäischen Union weiterentwickelt werden kann.

Kompass: Wer ist Ihrer Meinung nach Adressat eines Weißbuchs? An wen soll es sich richten? Ist es vorrangig für einen sicherheitspolitisch orientierten Zirkel gedacht oder soll es gleichsam Breitenwirkung erzielen?

Doris Wagner: Es wäre sehr zu begrüßen, wenn das Weißbuch nicht nur die sicherheitspolitische Fach-Community, sondern auch die Bevölkerung erreichen würde. Ein Weißbuch bietet theoretisch die Chance, die deutsche Außen- und Sicherheitspolitik in einen breiteren Kontext einzuordnen, und sie zu erklären. Und das wird immer wichtiger. Denn angesichts der überwältigenden Informationsflut und angesichts der vielen Einsätze, in denen die Bundeswehr mittlerweile engagiert ist, haben viele Menschen das Gefühl, sie sehen den Wald vor lauter Bäumen nicht mehr. Erfahrungsgemäß erregt ein Weißbuch leider keine allzu große Aufmerksamkeit. Andererseits hat der große Zustrom an Geflüchteten aber dazu geführt, dass viele Menschen merken: Außen- und Sicherheitspolitik hat durchaus unmittelbare Konsequenzen auch für mein Leben. Es ist also keineswegs ganz ausgeschlossen, dass das Weißbuch auf ein breiteres Interesse stößt als in der Vergangenheit. Das wäre sehr zu begrüßen.

Kompass: Nun wird es im Weißbuch nicht nur um friedens-, außen- und sicherheitspolitische Perspektiven gehen, sondern auch um militärische Gewalt, die als äußerstes staatliches Mittel zum Einsatz kommen kann. Wie ist damit umzugehen, wenn es im Weißbuch auch um die Zukunft der Bundeswehr geht? Was wäre in diesem Zusammenhang Ihre Perspektive für die Bundesregierung, speziell für das BMVg und seine Ministerin?

Doris Wagner: Wie schon erwähnt, glaube ich nicht, dass militärische Gewalt das erste Mittel der Wahl sein kann, wenn es darum geht, Frieden und Sicherheit zu schaffen. Wir sollten uns daher in militärischer Zurückhaltung üben. Und wir sollten alles daran setzen, das internationale Regelwerk, auf das sich die Weltgemeinschaft mit Gründung der Vereinten Nationen nach 1945 verständigt hat, zu erhalten und so weiterzuentwickeln, dass die Legitimität und die Wirksamkeit dieses Regelwerks gestärkt werden. Für den Einsatz der Bundeswehr bedeutet dies konkret, dass die Anwendung militärischer Gewalt unbedingt durch ein UN-Mandat gedeckt sein und im Rahmen eines Systems kollektiver Sicherheit erfolgen muss. Beides gebietet auch das Grundgesetz.

Darüber hinaus muss das militärische Eingreifen eingebettet sein in ein sinnvolles und erfolgversprechendes Konzept für eine politische Lösung des betreffenden Konflikts. Und schließlich muss das Risiko für die Soldatinnen und Soldaten in einem vernünftigen Verhältnis zur Wahrscheinlichkeit einer erfolgreichen Lösung des Konflikts stehen. Eine Unternehmung wie der Einsatz der Bundeswehr-Tornados in Syrien, wo überhaupt nicht erkennbar ist, welchem politischen Plan der Einsatz dient, ist reine Symbolpolitik – und beschädigt, da es kein klares Mandat gibt, das internationale Regelwerk der UN. Diese Art vermeintlicher Sicherheitspolitik ist das Gegenteil von dem, was wir brauchen.

Die Fragen stellte Josef König.

Weißbuch ohne Orientierung – ein Kommentar zur Sache

von Prof. Dr. Michael Brzoska, Wissenschaftlicher Direktor des Instituts für Friedensforschung und Sicherheitspolitik (IFSH), Hamburg

Als 1969 und 1970 die beiden ersten Weißbücher zur Verteidigungs- und Sicherheitspolitik der Bundesrepublik veröffentlicht wurden, markierten sie in rascher Folge einen Fortschritt an politischer Transparenz. Erstmals wurde Regierungshandeln auf dem Feld der Verteidigungspolitik umfassend dargestellt.

Wenn jetzt, 47 Jahre später, das 11. Weißbuch erscheint, dürfte sich der Neuigkeitswert in Grenzen halten. Es wird auch wenig Erhellendes zu den Grundsätzen deutscher Friedens- und Sicherheitspolitik liefern. Die gesunkene Bedeutung des Weißbuchs hat allerdings weniger mit dem Dokument selber zu tun als mit dem veränderten politischen Umfeld.

Weites Feld

Das Verteidigungsministerium hat sich einige Mühe gegeben, im Jahre 2015 Interesse am Weißbuchprozess zu wecken. Die zahlreichen Veranstaltungen, die in der Vorbereitungsphase durchgeführt wurden, richteten sich an ein breites Spektrum von Akteuren und Experten. Die Voraussetzungen für einen breiten politischen Dialog waren gut, hatten doch Bundespräsident, Außenminister und Verteidigungsministerin durch mehrere Reden zur gestiegenen Verantwortung Deutschlands eine heftige Debatte über Auslandseinsätze ausgelöst.

Schnell wurden dann aber die Grenzen für ein Weißbuch klar, das unter der Federführung des Bundesministeriums der Verteidigung (BMVg) erstellt wird. Denn es ließen sich zwar viele interessante Themen diskutieren, von internationalen Sanktionen bis hin zur Sicherheit im Internet. Aber viele der spannendsten Themen liegen nicht im unmittelbaren Zuständigkeitsbereich des BMVg. Wenn auch andere Ministerien am Weißbuch beteiligt sind, sorgt die Federführung des BMVg naturgemäß dafür, dass es vor allem von der Lage und der Zukunft der Bundeswehr handelt.

Verengte Perspektiven

Damit wird das Weißbuch bestenfalls der zweiten Hälfte seines Titels „Weißbuch zur Sicherheitspolitik und zur Zukunft der Bundeswehr“ gerecht. Es kann auf Grund der heutigen Probleme einerseits und der Verantwortlichkeiten in der Bundesregierung andererseits kein Grundsatzdokument zur deutschen Sicherheitspolitik sein, das die Breite der verfügbaren Instrumente abdeckt. Das wird auch daran deutlich, dass zwei weitere wichtige Ministerien – das Auswärtige Amt (AA) und das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) – vor Kurzem ähnliche Grundsatzdokumente für ihre Bereiche veröffentlicht haben: das AA unter dem Titel „Krise, Ordnung, Europa“ seine Schlussfolgerungen aus dem Review-2014-Beratungsprozess und das BMZ seine Zukunftscharta „Eine Welt – unsere Verantwortung“. In beiden Dokumenten kommen sicherheitspolitischen Fragen erhebliche Bedeutung zu.

Was fehlt, ist ein gemeinsamer Rahmen, eine nationale Friedens- und Sicherheitsstrategie. Die Grundsätze bleiben im Allgemeinen. Die Prioritätensetzung in dem Bereich, für den das jeweilige Ministerium zuständig ist, erfolgt ohne Gesamtorientierung und bleibt in vielen Punkten entsprechend vage.

Diese Art von Arbeitsteilung mag während des Kalten Krieges, als Sicherheitspolitik fast ausschließlich aus Abschreckung, Rüstungskontrolle und Dialog über militärische Fragen bestand, noch plausibel gewesen sein. Angesichts von Terrorismus, zerfallenden Staaten, großen Flüchtlingsbewegungen und Klimawandel muss Sicherheitspolitik heute umfassender ausbuchstabiert werden. Sicherheit kann nicht nur durch militärische Mittel geschaffen werden, sondern im Verbund relevanter Instrumente.

So oder ähnlich wird es mit großer Wahrscheinlichkeit auch im Weißbuch 2016 geschrieben stehen. Vielleicht wird auch, wie im letzten Weißbuch von 2006, wieder die Vernetzung als zentrales Konzept der Sicherheitspolitik herausgestellt werden. Vielleicht wird sogar ein neuer Begriff gefunden werden, um dasselbe zu umschreiben. Das ist genauso richtig wie zu kurz gegriffen, wenn es von einem, wenn auch wichtigen, Akteur kommt, aber nicht Teil einer von allen relevanten Ministerien gemeinsam entwickelten und getragenen Strategie ist. Vernetzte Sicherheit, das Konzept von 2006, ist als Konzept des BMVg wahrgenommen worden, und hatte es nicht zuletzt deshalb schwer. Die allseits anerkannte Notwendigkeit des kooperativen Planens und Vorgehens bedarf einer gemeinsamen grundlegenden Orientierung.

Es wird nach seinem Vorliegen zu analysieren sein, ob das Weißbuch die Diskrepanz zwischen unterschiedlichen Versatzstücken deutscher Friedens- und Sicherheitspolitik eher fördert oder – was das bestmögliche Ergebnis wäre – ein wenig abbaut. Die weiter ausstehende Erarbeitung einer umfassenden deutschen friedens- und sicherheitspolitischen Strategie kann es nicht ersetzen.

                            

Kompass Juni 2016

Kompass_06_2016.pdf

Zwei kirchliche Großereignisse, die erst kurz vor Druckstart endeten, prägen die Ausgabe 06/16 von „Kompass. Soldat in Welt und Kirche“ mit: Die alljährliche Internationale Soldatenwallfahrt nach Lourdes und der 100. Deutsche Katholikentag in Leipzig. Beide verliefen trotz Streiks in Frankreich und Terrorwarnungen friedlich und fast reibungslos – das gilt auch für die Beteiligung der deutschen Katholischen Militärseelsorge. Ebenso waren kleinere Veranstaltungen und Personalien in den vergangenen Wochen berichtenswert. Jeweils mehrere Artikel dieser umfangreichen Ausgabe befassen sich mit neuen Medien, besonderen Tagen und mit Familienthemen. Letztere werden dann in der Doppelausgabe Juli / August 2016 auch im Schwerpunkt aufgegriffen.

3.0 M